ท่ามกลางกระแสการเรียกร้องให้ปลดล็อกการโอนย้ายข้าราชการส่วนท้องถิ่นในตำแหน่งสายงานผู้บริหาร เหตุใดจึงเป็นประเด็นที่คนท้องถิ่นพูดถึงกันอย่างกว้างขวาง นิตยสารท้องถิ่น จึงพาไปไขข้อข้องใจ ถึงความสำคัญของข้อเรียกร้องดังกล่าว ผ่านการพูดคุยกับ นายพิพัฒน์ วรสิทธิดำรง นายกสมาคมข้าราชการส่วนท้องถิ่นแห่งประเทศไทย หรือ ป.พิพัฒน์ ผู้ที่หยิบยกเรื่องนี้ขึ้นมาจนกลายเป็น กระแสในวงกว้าง
ในการทำงานของคนท้องถิ่น ทั้งรูปแบบ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบาล (อบต.) เมืองพัทยา และกทม. กำหนดพนักงานส่วนท้องถิ่นไว้ 4 ประเภท ได้แก่ ประเภททั่วไป ประเภทวิชาการ ประเภทอำนวยการท้องถิ่น และประเภทบริหารท้องถิ่น
ประเภทสายงานผู้บริหารท้องถิ่นที่กำลังเป็นประเด็นในขณะนี้ คือ ตำแหน่งปลัด รองปลัด ผอ.และรอง ผอ.สถานศึกษา ผู้อำนวยการสำนัก ผู้อำนวยการกอง และหัวหน้าฝ่าย ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)
เดิมอำนาจหน้าที่ของการพิจารณาเลื่อนระดับในแต่ละสายงาน เป็นอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งดำเนินการกันเอง ผ่านการสอบวิสัยทัศน์และพิจารณาจากผลงานในเชิงประจักษ์ เรียกได้ว่า ตำแหน่งไหนขาด ตำแหน่งไหนว่าง คนในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆ จะบริหารจัดการได้เองด้วยความรวดเร็ว ไม่ต้องรอสอบกับส่วนกลาง
“แต่คําสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 8/2560 เรื่อง การขับเคลื่อนการปฏิรูปการบริหารงานส่วนบุคคลท้องถิ่น กำหนดให้หน้าที่ในการจัดสอบการแข่งขันเพื่อบรรจุบุคคลเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่น หรือพนักงานส่วนท้องถิ่น เปลี่ยนไปเป็นอำนาจของคณะกรรมการกลางทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็น ก.จ. ก.ท. และ ก.อบต. ซึ่งอยู่ภายใต้การดูแลของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น โดยให้เหตุผลว่า การบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นในรูปแบบเดิม มีแนวโน้มจะใช้ระบบอุปถัมภ์ในการสรรหาคนมาดำรงตำแหน่ง ทั้งการเลื่อนตำแหน่ง การโอน และการย้าย รวมทั้งเป็นต้นตอของการเรียกรับผลประโยชน์และการทุจริต”
ในส่วนนี้ ช่วยลดข้อครหา และเสียงวิพากษ์วิจารณ์จากสังคมได้ระดับหนึ่ง เนื่องจากปัญหาการเรียกรับผลประโยชน์ในบางจังหวัดเกิดขึ้นจริง ทำให้การสอบแบบเดิมๆ ถูกมองว่าไม่โปร่งใส
“เมื่อกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น เป็นเจ้าภาพในการจัดการสรรหาตำแหน่งสายงานผู้บริหารเอง พบว่า อปท.บางแห่งไม่รายงานไปยังกรมฯ เพื่อให้ดำเนินการสอบสายงานผู้บริหารในตำแหน่งที่ว่างให้ จุดนี้ทำให้กรมฯ ออกหลักเกณฑ์เงื่อนไขว่า หาก อปท.ใดมีตำแหน่งสายงานผู้บริหารว่าง ต้องหาคนมาแทนภายในกรอบเวลา 60 วัน ด้วยการรับโอนจากข้าราชการส่วนท้องถิ่นประเภทเดียวกันหรือประเภทอื่น เช่น โอนจาก อบต.ไป เทศบาล หรือ เทศบาลไป อบจ. หากสรรหาไม่ได้ตามกรอบเวลาที่กำหนด ต้องรายงานให้กรมฯ ทราบเพื่อดำเนินการสรรหาด้วยวิธีสอบคัดเลือก หรือคัดเลือกจากส่วนกลาง ตำแหน่งที่ถูกรายงานไปยังกรมฯ แล้ว จะถูกล็อกไม่ให้มีการโอนย้ายอีกต่อไป จนกว่ากรมฯ จะสอบคัดเลือกตำแหน่งนั้นๆ และส่งรายชื่อขึ้นบัญชีไว้” ป.พิพัฒน์กล่าว
กรอบเวลา 60 วันนี้เองที่สร้างปัญหาให้กับผู้ที่ต้องการโอนย้ายไปยังอปท.อื่น เนื่องจากตำแหน่งที่ถูกรายงานไปยังกรมฯ จะถูกล็อกไว้ ทำได้เพียงรอผู้ที่จะสอบผ่าน จากการเปิดสอบของกรมฯ เท่านั้น
การสอบคัดเลือกสายงานผู้บริหารท้องถิ่นเกิดขึ้นมาแล้ว 2 ครั้ง ในปี 2564 นี้เป็นการสอบครั้งที่ 3 ทว่าไม่สามารถจัดสอบได้ ถูกเลื่อนออกไปเนื่องจากผลกระทบจากโควิด-19 ทำให้ตำแหน่งที่ยังรอการจัดสรรตัวผู้บริหารนั้น ยังคงว่างอยู่อย่างไม่มีกำหนด เนื่องจากสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ยังไม่มีแนวโน้มจะดีขึ้น
“ในตอนนี้ตำแหน่งสายงานผู้บริหารท้องถิ่นระดับกลางใน อบต. เทียบเท่าซี 8 ว่างอยู่ประมาณ 600 อัตรา ตั้งแต่ปี 2560 จนถึงปัจจุบัน มีผู้สอบได้ไม่ถึง 100 คน ตำแหน่งเหล่านี้ว่างมานาน 5-6 ปีแล้ว ทำให้เกิดปรากฏการณ์ เจ้าหน้าที่ระดับวิชาการหรือปฏิบัติการมารักษาการแทน”
เกิดอะไรขึ้นกับการสอบเพื่อเลื่อนระดับสายงานบริหารที่จัดขึ้นโดยกรมฯ ทำไมจึงมีผู้ที่สอบผ่านน้อย ไม่เพียงพอต่อตำแหน่งที่ว่าง?
ป.พิพัฒน์ ตั้งข้อสังเกตว่า 1. การออกข้อสอบไม่เป็นไปตามมาตรฐานกำหนดตำแหน่ง เช่น การสอบตำแหน่ง ผอ.คลัง ที่เกี่ยวข้องกับการเงิน การบัญชี การจัดเก็บรายได้ แต่จัดให้สอบเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาขยะ หรือ ตำแหน่ง ผอ.กองช่างให้ไปสอบเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาขยะ ซึ่งเป็นงานของกองสาธารณสุขและสิ่งแวดล้อม ปัญหาตรงนี้ไม่ทราบว่าเกิดจากอะไร แต่ข้อสอบไม่ตรงกับมาตรฐานกำหนดตำแหน่ง
2. การมีข้อสงสัยในการตรวจข้อสอบอัตนัย ว่าผู้ตรวจไม่ใช่ผู้เชี่ยวชาญในเรื่องการบริหารงานท้องถิ่น เนื่องจากการจัดสอบโดยกรมฯ เป็นการว่าจ้างให้มหาวิทยาลัยเป็นผู้ดำเนินการสอบ การจัดสอบครั้งแรกเมื่อปี 2560 มีข้อครหาว่า ให้นักศึกษามาตรวจข้อสอบอัตนัย ข้อสอบอัตนัยหรือการตอบข้อสอบแบบเขียนบรรยาย เป็นการเขียนเชิงวิเคราะห์ ผู้ที่จะอ่านและเข้าใจได้ จะต้องมีความรู้เกี่ยวกับเรื่องนั้นๆ มากพอสมควร โดยเฉพาะผู้ตอบข้อสอบ ซึ่งเป็นผู้บริหารที่มีอายุ 40 -50 ปีขึ้นไป ไม่ถนัดเขียนตอบข้อสอบแบบยาว มักจะเขียนตอบสั้นๆ แต่เมื่อต้องไปตอบข้อสอบอัตนัยที่มีความยาวเป็นสิบหน้า จึงแทบจะไม่มีใครเขียนได้ อีกทั้งลายมือแต่ละคนก็มีความแตกต่างเฉพาะตัว อ่านยาก เมื่อผู้ตรวจข้อสอบเป็นนักศึกษา จึงกลายเป็นอ่านแล้วก็ทิ้ง จากคะแนนเต็ม 100 บางคนได้ 0 คะแนน บางคนได้เพียง 2- 3 คะแนน นี่จึงเป็นเหตุผลว่าทำไมมีผู้บริหารสอบเลื่อนตำแหน่งได้น้อย จากการจัดสอบโดยกรมฯ
ตอนนั้นมีความพยามยามเรียกร้องให้มีการตรวจสอบเพื่อให้เกิดความชอบธรรม ด้านกรมฯ แจ้งว่าหน้าที่จัดการสอบเป็นหน้าที่ของมหาวิทยาลัยผู้จัดสอบทั้งหมด ขณะที่มหาวิทยาลัยแจ้งว่า มีหน้าที่เพียงแค่รับจ้างมาดำเนินการให้ เมื่อต่างฝ่ายต่างไม่มีความรับผิดชอบ เรื่องจึงถูกปล่อยมาจนมีผลกระทบถึงปัจจุบัน
ต่อมาในการสอบเลื่อนระดับครั้งที่ 2 พบปัญหาลักษณะเดียวกันกับการสอบในตำแหน่งปลัดกลาง ทำให้มีผู้สอบผ่านน้อย จากปัญหาในการสอบทั้ง 2 ครั้ง ทำให้จำนวนของผู้ที่สอบเลื่อนระดับได้มีน้อย ไม่เพียงพอต่อตำแหน่งที่ว่างลงเป็นจำนวนมาก
“ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ ที่ อบต.ตะคร้อ อ.ไพศาลี จ.นครสรรค์ ต้องให้นักพัฒนาชุมชน รักษาราชการแทนหัวหน้าสำนักปลัดอบต.รักษาราชการแทนปลัด อบต.ปฏิบัติหน้าที่ นายก อบต.ตะคร้อ ควบ 4 ตำแหน่งในคนเดียว หากการปฏิบัติหน้าที่เกิดความผิดพลาดขึ้นมา เขาจะต้องรับผิดใน 4 ตำแหน่งนี้ ตำแหน่งละกระทง ขณะที่เงินค่าตอบแทน จะได้เป็นเงินเดือนของตำแหน่งนักพัฒนาชุมชนเพียงตำแหน่งเดียว ไม่ได้เงินประจำตำแหน่งอื่นๆ ที่ต้องรักษาราชการแทน ใน อบต.แห่งนี้ไม่มีผู้ที่ดำรงตำแหน่งสายงานผู้บริหารเลยสักคนเดียว ไม่มีหัวหน้าส่วนการคลัง ไม่มีหัวหน้าสำนักปลัด ไม่มี ผอ.กองช่าง ไม่มีปลัด ไม่มีรองปลัดฯ ไม่มีนายก อบต.”
“อีกแห่งหนึ่งที่สมควรยกเป็นตัวอย่างให้เห็นชัด คือจังหวัดมหาสารคาม ที่ปลัดและรองปลัด อปท. รวมถึงหัวหน้าสำนัก ผอ.กองต่างๆ หลายคนถูกคำสั่ง คสช. โยกย้ายไปประจำที่จังหวัด เนื่องจากถูกกล่าวหาว่ามีการทุจริตในเรื่องการสอบท้องถิ่นในช่วงปี 58-59 เฉพาะที่อยู่ในศาลากลางจังหวัดรวมแล้วประมาณ 50 คน คนเหล่านี้ได้เงินเดือนทุกเดือน ได้เลื่อนขั้น แต่ไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่ให้ อบต.”
“ประเด็นความเสียหายของราชการ ยกตัวอย่างเช่น การจัดซื้อจัดจ้างของ อปท.บางแห่ง เมื่อไม่มีปลัดทำหน้าที่ ก็ให้ ผอ.กองคลังทำหน้าที่รักษาราชการแทนปลัด และรักษาราชการแทน ผอ.กองช่าง เมื่อไม่มีปลัดทำหน้าที่คานอำนาจผู้บริหาร ซึ่งก็คือนายก อปท. ไม่มีผู้ชี้แจงให้ความเข้าใจในข้อจำกัดและกฎระเบียบต่างๆ ผลความเสียหายก็ปรากฏดังเช่นที่ในสื่อโซเชียลวิจารณ์กันดังที่ผ่านมา”
หากเป็นสถานการณ์ปกติ ไม่มีการแพร่ระบาดของโควิด-19 การสอบเพื่อเลื่อนระดับ และนำไปสู่การโยกย้ายของสายงานผู้บริหารจะไม่มีปัญหา กระบวนการสามารถดำเนินไปได้ แม้จะช้ากว่าระบบเดิมที่ท้องถิ่นสามารถสอบกันเองได้ แต่ในสถานการณ์ฉุกเฉิน ที่ไม่รู้ว่าการสอบจะดำเนินการแล้วเสร็จได้เมื่อไร ท่ามกลางปัญหาของระบาดของโรค ที่แพร่กระจายไปยังทุกจังหวัด ฝ่ายที่เรียกร้องให้มีการปลดล็อก ขอเวลาเพียง 30 วันที่จะคลายล็อกให้ตำแหน่งว่างเหล่านี้ ได้มีการโอนโยกย้าย เพื่อหาคนที่เหมาะสม ลงในตำแหน่งที่ว่าง เพื่อให้ อปท.ที่ขาดสายงานบริหาร สามารถขับเคลื่อนไปได้โดยผู้ที่มีความรู้ความสามารถตรงกับตำแหน่งหน้าที่
“บางคนโอนย้ายไม่ทันกรอบเวลา 60 วัน เนื่องจากตำแหน่งที่ต้องการว่างลงในช่วง ที่อยู่ระหว่างการจัดเลือกตั้งนายกเทศมนตรี ประกอบกับทุกครั้งภายหลังการเลือกตั้งท้องถิ่นผ่านพ้นไป เมื่อ อปท.มีนายกคนใหม่เข้ามาทำงาน บางคนต้องการย้ายเนื่องจากปัญหาความอึดอัดใจระหว่างบุคคลที่ปฏิเสธไม่ได้ว่าเป็นเรื่องปกติของการทำงาน การขอปลดล็อกตรงนี้ จะช่วยให้บุคลากรสามารถย้ายตัวเองออกไปยังที่ที่มีความสบายใจ โดยเป็นการขอย้ายใน อปท.ประเภทเดียวกันเช่น อบต.ไปยัง อบต. เทศบาล ไปยัง เทศบาล ซึ่งแน่นอนว่าการทำงานในสถานที่ที่ซึ่งมีแต่ความไม่สะดวกใจ ย่อมส่งผลต่อประสิทธิภาพในการทำหน้าที่การงาน และการให้บริการประชาชน”
“หากกรมฯ ไม่รู้ว่าจะสามารถจัดสอบได้เมื่อไร จะเป็นไปได้หรือไม่ หากจะช่วยปลดล็อกให้บุคลากรได้ขยับขยาย ย้ายตัวเองไปอยู่ในที่ที่เหมาะสม ซึ่งเป็นการย้ายไปลงในระดับเดิม และระหว่าง อปท.รูปแบบเดียวกัน ตรงนี้เป็นอำนาจของ ก.กลาง ซึ่งอยู่ภายใต้กรมฯ ที่สามารถดำเนินการได้เลย”
อย่างไรก็ตาม ฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับการปลดล็อกตำแหน่งสายงานผู้บริหารในครั้งนี้ ให้เหตุผลว่า ขณะนี้อยู่ในระหว่างกระบวนการสอบและสรรหาผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งสายงานผู้บริหาร ซึ่งแม้ว่าจะถูกเลื่อนจากพิษโควิด-19 แต่ยังคงดำเนินการอยู่ หากปลดล็อกตอนนี้ ผู้เข้าร่วมคัดเลือกที่หมายตาว่าจะสอบลงในพื้นที่นั้นๆ จะมาฟ้องร้อง ก.กลาง เนื่องจากทุกอย่างได้เข้าสู่กระบวนการแล้ว จะเปลี่ยนแปลงไม่ได้
สำหรับการสอบสายงานผู้บริหาร ในสถานการณ์ปกติใช้เวลาตลอดกระบวนการราว 5 เดือน แต่สำหรับในปี 2564 ท่ามกลางวิกฤติโควิด-19 เริ่มเปิดรับสมัครเมื่อต้นเดือน ก.พ. 64 ปัจจุบันล่วงเลยมาแล้ว 5 เดือน เลื่อนสอบมาแล้ว 3 ครั้ง ยังไม่สามารถเริ่มดำเนินการสอบได้ ล่าสุดได้เลื่อนวันสอบไปเป็นวันที่ 31 ก.ค. 64 แต่ก็ยังต้องรอดูสถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 อีกครั้ง ซึ่งไม่รู้ว่ากระบวนการสอบครั้งนี้จะกินระยะเวลายาวนานอีกเท่าใด
