นักวิชาการแนะการผ่าทางตันกระจายอำนาจท้องถิ่น ต้องสร้างสถานการณ์บิ๊กแบง เพื่อผลักดันให้หลุดจากวังวนและกับดักได้ แนะ 3 สมาคมอปท.จะต้องจับมือกันผลักดันอย่างจริงจัง ต้องรื้อแนวคิดทางกฎหมายให้ทำและไม่ให้ทำซึ่งสร้างความหวาดกลัวแก่ผู้บริหาร ควบรวมองค์กรปกครองท้องถิ่นให้ลดจำนวนลง เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ และยกระดับเพิ่มช่องทางแหล่งรายได้ใหม่ ลดการพึ่งพาและแย่งงบประมาณสนับสนุนจากรัฐบาล

 

          นักวิชาการ และนักเคลื่อนไหวด้านการกระจายอำนาจองค์กรท้องถิ่น ได้เข้าร่วมสะท้อนมุมมองและแนวคิด สนับสนุนการกระจายอำนาจองค์กรท้องถิ่น ให้หลุดพ้นจากวังวนกับดัก ในหัวข้อ “จับตาอนาคตการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นไทย” ที่เวทีสัมมนาการกระจายอำนาจ “The Next Station อนาคตก้าวที่ 26 (ปี) ของการกระจายอำนาจ” ซึ่งจัดโดยวิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า เมื่อวันที่ 21 ธ.ค. 65 ที่โรงแรม ทีเค พาเลซ (TK Palace) ถนนแจ้งวัฒนะ กรุงเทพฯ.

 

 

          โดยร่วมแลกเปลี่ยนใน 4 มิติ คือ  1.มิติด้านกฎหมายและกฎระเบียบ นำเสนอโดย นายบรรณ แก้วฉ่ำ นักวิชาการด้านกฎหมายการกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 2.มิติด้านโครงสร้างอำนาจหน้าที่และการกำกับดูแล นำเสนอโดย รศ.ดร.ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์ รองอธิการบดีฝ่ายบริหารทรัพยากรมนุษย์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 3.มิติด้านการหารายได้ นำเสนอโดย รศ.ดร.อัชกรณ์ วงศ์ปรีดี อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ และ 4.มิติด้านการจัดการบริการสาธารณะ นำเสนอโดย รศ.ดร.ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา อาจารย์ประจำวิทยาลัยสหวิทยาการ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ดําเนินรายการโดย ผศ.ดร.วสันต์ เหลืองประภัสร์ รองคณะบดีฝ่ายวิชาการคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

 

 

ชี้ท้องถิ่นต้องระดมสมอง

เพื่อหลุดวังวนกฎหมาย

          ผศ.ดร.วสันต์ เหลืองประภัสร์ รองคณะบดีฝ่ายวิชาการคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์  กล่าวว่า การขับเคลื่อนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หลุดพ้นจากวังวนของเงื่อนไขด้านข้อกฎหมายอันเป็นข้อจำกัด เพื่อให้การก้าวเดินของการกระจายอำนาจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นไปตามแผนงานการกระจายอำนาจจำเป็นต้องระดมสมองจากทุกภาคส่วน รวมทั้งนักวิชาการ นักเคลื่อนไหวด้านการกระจายอำนาจองค์กรท้องถิ่น  เพื่อนำพาองค์กรท้องถิ่นก้าวเดินสู่หมวดการกระจายอำนาจอย่างเป็นรูปธรรม

 

 

          รศ.ดร.ศุภสวัสดิ์ ชัชวาลย์ รองอธิการบดีฝ่ายบริหารทรัพยากรมนุษย์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวว่า หลักคิดในการให้อำนาจแก่องค์กรท้องถิ่น เปรียบเทียบในวงกว้างประกอบด้วย หลักคิด 2 แบบ  คือ  1.ท้องถิ่นทำอะไรก็ได้ที่กฎหมายไม่ได้ห้าม ตราบเท่าที่กฎหมายไม่ได้ห้าม  2. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถทำได้เท่าที่กฎหมายให้ทำ  ซึ่งหลายประเทศเป็นแบบแรก เท่ากับว่าท้องถิ่นสามารถทำได้เยอะมาก หากได้รับความเห็นชอบจากประชาชน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีศักยภาพที่จะทำ หน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบจะทำการตรวจสอบใดๆ ไม่ได้ทั้งสิ้นเพราะกฎหมายไม่ได้ห้าม

 

          แต่สำหรับประเทศไทย หลักคิดในข้อกฎหมายกำหนดไว้ว่า องค์กรท้องถิ่นจะสามารถทำได้เท่าที่กฎหมายบัญญัติ หากกระทำไปภายใต้เงื่อนไขว่าไม่มีกฎหมายบัญญัติไว้ก็จะไม่ชอบด้วยกฎหมายมีความผิด  ที่ผ่านมาหน่วยงานกฎหมายที่เกี่ยวข้องทั้งหมดทั้งในระดับที่ดูแลท้องถิ่นและระดับประเทศ มีความเคร่งครัดอย่างมากต่อเงื่อนไขบัญญัติทางกฎหมาย ทำให้แผนกระจายอำนาจสามารถทำได้อย่างมีข้อจำกัดเช่น กรณีที่ พ.ร.บ.เฉพาะเรื่องมิได้บัญญัติไว้ แม้ว่ากฎหมายทั่วไปให้อำนาจทำได้เท่าที่กฎหมายกำหนดแล้ว ก็ไม่สามารถจะทำได้จุดนี้ถือเป็นพันธนาการข้อจำกัดอย่างมากต่อการกระจายอำนาจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นท้องถิ่น ทำให้การก้าวเดินต่อไปของการกระจายอำนาจขององค์กรท้องถิ่น สะดุดและไม่สามารถทำได้รวดเร็วนัก

 

แนะยุบรวมท้องถิ่น

ลดจำนวนเพิ่มประสิทธิภาพ

          รศ.ดร.ศุภสวัสดิ์ กล่าวอีกว่า หากพิจารณาถึงมิติเชิงโครงสร้าง วันนี้ต้องตั้งคำถามว่าโครงสร้างของการปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย เราออกแบบมาดีหรือยังวันนี้เรามี 76 อบจ.ประมาณ  2,000 เทศบาล กับ 5,000 อบต. ประชาชน 66 ล้านคน เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศสหราชอาณาจักรมีจำนวนประชากรใกล้เคียงกัน หากแต่จำนวนขององค์กรท้องถิ่นทั้งประเทศ มีประมาณ  400 หน่วยขณะที่ญี่ปุ่นมีประชากรเกือบ 130 ล้านคน มีอปท.ประมาณ 1,700 แห่ง  สำหรับประเทศไทยมีอปท. ประมาณ 7,000 แห่ง จากจำนวนประชากรและพื้นที่ที่เรามี มันเหมาะสมหรือไม่

 

          ปรากฎการณ์แบบนี้หากมองย้อนไปในมิติเชิงโครงสร้าง หากมีการทบทวนให้ดี ก็จะได้คำตอบว่า การแบ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยเหมาะสมหรือไม่ ประเด็นนี้เกี่ยวพันกับหน้าที่และอำนาจโดยตรง 7,000 กว่าแห่งจะทำอะไรได้บ้าง แม้ว่าผู้บริหารองค์กรท้องถิ่นมองว่าสิ่งที่จะทำเป็นเรื่องที่ดีต่อท้องถิ่นและประชาชนและเป็นเรื่องใหม่ แต่ก็ไม่สามารถจะทำได้ เพราะกฎหมายเป็นตัวกำหนดว่าท้องถิ่นสามารถจะทำได้ตามที่กฎหมายบัญญัติให้ทำเท่านั้น ทำให้เกิดความกังวลและหวาดกลัวที่จะทำ แม้แต่กรณีที่มีอำนาจหน้าที่ที่จะทำตามที่กฎหมายกำหนด ความหวังที่จะให้เกิดประสิทธิภาพก็เป็นเรื่องที่ท้าทายมากอยู่แล้วด้วยงบประมาณที่มีจำกัด 

 

ต้องมีบิ๊กแบง

พลิกโฉมกระจายอำนาจ

          ดังนั้นทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องพยายามนำพาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นออกจากวังวนแห่งปัญหาไม่ใช่เรื่องง่าย  ตนเองเชิญชวนให้คิดกันว่า หากตัดสินใจเลือกที่จะก้าวออกจากวังวนข้อจำกัดโดยเกิดการเปลี่ยนแปลงโดยทันทีแบบก้าวกระโดด ซึ่งคิดว่าสิ่งเดียวที่มันต้องมีคือ บิ๊กแบง หรือต้องมีสถานการณ์บางอย่างที่เป็นตัวกระตุ้น ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงแบบครั้งใหญ่ ต่อระบบคิดเรื่องการจัดระเบียบการบริหารแผ่นดิน และเรื่องการปฏิรูประบบราชการซึ่งมีความเป็นไปได้อยู่บนองค์ประกอบเหล่านี้ อาทิ

 

          1. ถ้าจะให้มีความเป็นไปได้ จะต้องมีการแลนด์สไลด์ของการเมืองในระดับชาติ ให้บังเอิญว่าชนะอย่างถล่มทลายและมี Wisdom เรื่องการกระจายอำนาจ มีปัญญาในเรื่องการกระจายอำนาจและเผอิญว่าพรรคการเมืองนั้น เครือข่ายการเมืองนั้นชนะอย่างถล่มทะลาย 2.ต้องมีการรวมพลังกัน อย่างชนิดไม่เกิดปรากฎมาก่อนในแวดวงเรื่องท้องถิ่น เช่น สมาคมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เราไม่เคยเห็นสมาคมองค์การบริหารส่วนจังหวัดแห่งประเทศไทย สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย และสมาคมองค์การบริหารส่วนตำบลแห่งประเทศไทย ที่เห็นพ้องต้องกันหมดเลยในเรื่องการกระจายอำนาจองค์กรท้องถิ่น รวมทั้งฝั่งข้าราชการประจำ ฝั่งสภาผู้แทนราษฎร และพรรคการเมืองบวกเครือข่ายนักวิชาการและเครือข่ายภาคสังคม จับมือกัน แล้วก็เดินไปบอกว่าเราอยากเห็นความเปลี่ยนแปลงแบบบิ๊กแบง

 

          สิ่งที่อยากเห็นคือ ลุกขึ้นมาพูดในเชิงวิธีคิด ไม่ควรไปยุ่งในเรื่องโครงสร้าง เช่นเรียกร้องให้ชัดว่า ท้องถิ่นต้องทำอะไร มีหน้าที่จัดการบริการสาธารณะแบบไหน ความคาดหวังของเราอยากเห็นท้องถิ่นก้าวเดินไปแบบไหน ที่สำคัญการเรียกร้องการกระจายอำนาจครั้งนี้ต้องทำควบคู่ไปกับการปฏิรูประบบราชการ เพราะถ้าพูดแต่เรื่องการกระจายอำนาจ แต่ไม่แตะเรื่องระบบราชการเลยมันจะเป็นไปได้อย่างไร เช่นเดียวกับปี พ.ศ. 2542 สิ่งที่เกิดขึ้น คือ การถ่ายโอนภารกิจที่มาแต่งานเงินไม่มาคนไม่มา อำนาจไม่มา

 

          อีกเรื่องหนึ่งที่อยากนำเสนอต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นคือ ให้พิจารณาควบรวมกัน  เพื่อลดปริมาณที่มากเกินไปจากจำนวน 7,000 กว่าแห่ง ทำให้ขีดความสามารถในการทำงานยาก ประสิทธิภาพในการบริหารจัดการลดลง

 

          2. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเองก็ต้องปรับตัวเปลี่ยนแปลงรูปแบบวิธีการทำงาน  เช่น ท้องถิ่นจำนวนมาก ทำสิ่งดีๆ ประสบความสำเร็จ จำนวนมาก แต่เมื่อเกิดกรณีที่เสียหายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางแห่งก็มีผลกระทบต่อภาพรวมทั้งหมด ลบล้างความดีที่ทำมาทั้งหมด เพราะฉะนั้นจำเป็นอย่างยิ่งที่ คนท้องถิ่นจะต้องช่วยกันให้ท้องถิ่นเป็นกลไกหลักมีส่วนช่วยให้การพัฒนาประเทศ ตัวอย่างการทำงานของท้องถิ่นหลายๆ ที่มีการผสานงานรวมพลังกันกับภาคประชาชน ภาคสังคมในท้องถิ่น สร้างเป็นภาคีเครือข่าย ซึ่งจำเป็นอย่างยิ่งที่ท้องถิ่นจะต้องไปหนุนเสริมเพิ่มเติมให้แข็งแรงมากยิ่งขึ้น

 

          “นี่คือ 2 ขาที่จำเป็นสำหรับการผลักดันให้อนาคตก้าวที่ 26 (ปี) ของการกระจายอำนาจท้องถิ่น ก้าวเดินไปได้ เปรียบเทียบกับการเมืองในต่างประเทศซึ่งเรามองว่าดีแล้ว แต่เชื่อหรือไม่ว่าเขายังมีหลากหลายเรื่องราวที่จะต้องทำ จะต้องพัฒนา ไม่ว่าจะเป็น ฝรั่งเศส สหราชอาณาจักร หรือ อเมริกา เช่น การแทรกแซงทางการเมือง การนัดหยุดงานประท้วงรัฐบาลบนถนน” รศ.ดร.ศุภสวัสดิ์

 

 

ชี้ช่องหารายได้ใหม่ให้ท้องถิ่น

เพิ่มภาษีสิ่งแวดล้อม    

          รศ.ดร.อัชกรณ์ วงศ์ปรีดี อาจารย์ประจำคณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ ผู้นำเสนอมิติด้านการหารายได้  กล่าวว่า มีเรื่องชวนให้คิดหลากหลายด้านและท้าทายในเรื่องของรายได้และการพิจารณาควบรวมองค์กรเพื่อเสริมสร้างความเข้มแข็ง ดูจากจำนวนประชากร และงบประมาณ เพราะโครงสร้างท้องถิ่นจะมีผลต่อโครงสร้างใหญ่ด้วยซึ่งจำเป็นต้องอาศัยความท้าทายครั้งใหญ่ในการเปลี่ยนแปลงการกระจายอำนาจ

 

          เมื่อพิจารณาในประเด็นของโครงสร้างรายได้ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ได้เป็นเรื่องใหม่แต่มีนักวิชาการได้ศึกษาไว้มากมาย ซึ่งมีอยู่ไม่กี่เรื่องในโครงสร้างรายได้ เรื่องแรก คือเรื่องของการปรับภาษีท้องถิ่น  ค่าธรรมเนียมและแหล่งรายได้อื่นๆ ซึ่งไม่ใช่ภาษีศุลกากร  เรื่องที่สองคือ การหาแหล่งรายได้ใหม่ๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแทนที่จะมาแชร์หรือมาร่วมกันเรียกร้องในสิ่งที่มีอยู่หยิบมือเดียว เช่นประเทศญี่ปุ่น มีภาษีถิ่นที่อยู่ อยู่ในพื้นที่ไหน อปท.ไหนก็ต้องจ่ายภาษีให้กับ อปท.นั้นๆ  เช่นเดียวกับภาษีสิ่งแวดล้อม  จะต้องพิจารณาว่า วิธีการเก็บเก็บอย่างไร สัดส่วนควรจะเป็นอย่างไร ท้องถิ่นจะได้รับสัดส่วนมากน้อยแค่ไหนอย่างไร ในฐานะเจ้าของพื้นที่และได้รับผลกระทบ 

 

          มีกรณีศึกษาของประเทศอินโดนีเซีย จากฐานทรัพยากรของประเทศที่แตกต่างกันด้วยสภาพความเป็นหมู่เกาะ และมีความหลากหลายด้านทรัพยากรธรรมชาติ ส่งผลให้การกระจายอำนาจของประเทศอินโดนีเซีย มีความก้าวหน้าพอสมควรเช่นเดียวกับประเทศญี่ปุ่น ที่มีการบริหารจัดการ การกระจายอำนาจ ที่มุ่งเน้นในเรื่องของภาษีและรายได้ มีสภาท้องถิ่นที่สามารถออกพระราชบัญญัติจัดเก็บภาษีได้เอง

 

          สำหรับประเทศไทยในอนาคต คาดหวังว่าจากการผลักดันกระจายอำนาจ ในเรื่องของการบริการสาธารณะ หากประสบความสำเร็จและสามารถบริหารจัดการอย่างมีประสิทธิภาพก็จะเป็นอีกช่องทางหนึ่งของการเพิ่มฐานรายได้ใหม่ให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่นเดียวกับบริการด้านสาธารณสุขที่มีความเป็นไปได้อีกมาย

 

          รศ.ดร.อัชกรณ์ ได้กล่าวถึงโครงสร้างภาษีใหม่ว่ามีอยู่ 2 ประเภท คือ 1.ประเภทที่เป็นแหล่งที่มาเหมือนกันทั้งประเทศ เช่น อัตราส่วนการแบ่งภาษีระหว่างชาติและท้องถิ่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ตัวเลขควรจะเป็นฐานเดิมอยู่ตลอดเวลาหรือจะมีการเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมเมื่อมีการถ่ายโอนภารกิจมากขึ้น โดย 3 สมาคมอปท. สามารถที่จะร่วมมือกันผลักดันให้มีการพิจารณาฐานภาษีใหม่ 2.ภาษีที่ไม่เหมือนกัน ขึ้นอยู่กับแต่ละพื้นที่นี้คือความสวยงามของการกระจายอำนาจ บางพื้นที่มีโรงงานอุตสาหกรรมจำนวนมาก ซึ่งก่อให้เกิดมลพิษ อาจจะมีการพิจารณาจัดเก็บภาษีสิ่งแวดล้อม เพื่อนำมาดูแลประชาชนในพื้นที่ซึ่งอาจจะได้รับผลกระทบในมิติต่างๆ บางพื้นที่มีสนามบิน Airport

 

          นอกจากนั้น ยังได้กล่าวถึง รายได้ใหม่บนพื้นฐานของหน้าที่ใหม่ๆ จากพลวัตรความเปลี่ยนแปลงของสังคมของท้องถิ่น  เช่น การกระจายอำนาจสาธารณสุขใหม่ๆ มีบริการสาธารณะเกิดขึ้นในพื้นที่  มีสถานีชาร์จรถไฟฟ้า มีโซล่าฟาร์ม ซึ่งจะต้องนำมาพิจารณาฐานภาษีรายได้ใหม่ให้กับท้องถิ่นในอนาคต เพื่อเป็นการเปิดมิติใหม่ๆ ในพัฒนารายได้ใหม่ให้กับท้องถิ่น

 

 

เปิดมุมมอง รพ.สต. คือขุมทรัพย์

โอกาสใหม่สร้างรายได้ อบจ.

 

          ศาสตราจารย์ ดร.ธัชเฉลิม สุทธิพงษ์ประชา อาจารย์ประจำวิทยาลัยสหวิทยาการ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้นำเสนอมิติด้านการจัดบริการสาธารณะ ซึ่งได้ศึกษาวิจัยงานบริการด้านสาธารณะของอปท.มาอย่างต่อเนื่อง กล่าวว่า สิ่งแรกที่ทำงานด้านวิจัยคือ ศึกษาความเป็นไปได้ของการถ่ายโอนโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพ.สต.) ประมาณปี พ.ศ. 2554-2555 แต่ก็ไม่ได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาล แต่ก็พยายามทำมาต่อเนื่อง  ซึ่งเป็นที่มาของการถ่ายโอน รพ.สต.ในวันนี้

 

          “ที่เห็นในราชกิจจานุเบกษาประเด็นประกาศใช้หลักเกณฑ์และขั้นตอนการถ่ายโอน รพ.สต.ให้ อบจ.โดยงบประมาณสนับสนุนจากสาธารณสุขตั้งแต่ขั้นตอนทำงานวิจัยจนถึงการถ่ายโอน ไม่ใช้เงินของท้องถิ่นแม้แต่บาทเดียว แต่ใช้เงินของเจ้าของภารกิจเดิม มีความเสียใจอยู่อย่างหนึ่งที่พรรคการเมืองเสียโอกาสในการเข้าร่วมผลักดันการถ่ายโอนตั้งแต่ปี พ.ศ.2550 ที่สามารถดำเนินการได้เพียง 87 แห่งจากทั้งหมด 1,179 แห่ง ใช้เวลา 15  ปี อย่างไรก็ตามในประกาศคณะกรรมการกระจายอำนาจเป็นประกาศฉบับแรกที่เขียนไว้ว่า ภายใน 1 ปี จะต้องดำเนินการถ่ายโอนรพ.สต.ให้กับอบจ. เพิ่มขึ้น ซึ่งบางแห่งได้เสนอความพร้อมรับการถ่ายโอนทั้งจังหวัด อาทิ แพร่ ภูเก็ต และระยอง โดยสรุป 45% ของรพ.สต.ทั้งประเทศจะไปอยู่กับท้องถิ่น นั่นหมายความว่าระบบสุขภาพปฐมภูมิ ที่ดูแลประชาชนใกล้ชิดที่สุด ครึ่งประเทศจะอยู่กับท้องถิ่น” ศาสตราจารย์ ดร.ธัชเฉลิมกล่าว

 

          โดยส่วนตัวมีเรื่องที่มีความกังวลอยู่ คือ เมื่อมีการถ่ายโอนภารกิจแต่ไม่มีเงินตาม อย่างไรก็ตามในเรื่องของภารกิจด้านสุขภาพของประเทศเราดีอยู่อย่างหนึ่ง เพราะอย่างน้อยคุณหมอสงวน นิตยารัมภ์พงศ์ อดีตปลัดกระทรวงสาธารณสุขได้วางระบบไว้ดีมาก โดยใช้ระบบสปสช. ที่ไม่ว่าหน่วยบริการจะอยู่เอกชน อยู่ประชาสังคม จะสังกัดหน่วยไหน ถ้าขึ้นทะเบียน พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพ ก็มีสิทธิ์ได้รับงบสนับสนุนจาก สปสช. ทั้งหมด ให้ท่านกลับไปดูมาตรา 44 และมาตรา 46 ของ พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ แม้กระทั่งงบบุคลากร ตนจึงได้บอกสำนักงบประมาณว่าถ้าจะบรรจุบุคลากรใหม่ให้บรรจุคนเติมเต็มตามกรอบ รพ.สต.ถ่ายโอน ไม่ต้องใช้งบตัวอื่น เพราะกฎหมายเขียนไว้เช่นนี้ ฉะนั้นนี่คือโอกาสในการเติมเต็มคนเข้าสู่ระบบสุขภาพปฐมภูมิและก็เติมเต็มคนให้กับท้องถิ่น

 

          โดยสรุปในภาพรวมการถ่ายโอนภารกิจ มันไม่ใช่แค่การปฏิรูปการกระจายอำนาจ แต่เป็นการปฏิรูประบบสุขภาพปฐมภูมิทั้งหมดเลย ปรับเปลี่ยนวิธีคิดใหม่ ขอเรียนท่านนายกที่อยู่ในห้องนี้ และท่านปลัด ระบบสุขภาพปฐมภูมิ ไม่ใช่ว่าท่านจะไปเน้นการสร้างอาคาร สถานที่ หรือคลินิก อันนั้นไม่เรียกว่าปฐมภูมิ แต่คือ การเน้นดูแลคนในชุมชน เยี่ยมเยียนครัวเรือน ดูแลคนตั้งแต่ก่อนเกิด เมื่อเกิดและเมื่อป่วยจนเสียชีวิต ดูแลระยะยาว แต่ถ้าเน้นในการสร้างอาคาร คลินิก และบุคลากร อันนั้นคือ ระบบทุติยภูมิ

 

          “ผมดีใจอยู่เรื่องหนึ่ง คือ เป็นการขับเคลื่อนโดยนักวิชาการ ข้าราชการประจำ กับคนท้องถิ่น สมาคมองค์การบริหารส่วนจังหวัด โดยที่พรรคการเมืองไม่ได้เข้ามายุ่งเกี่ยวเลย ซึ่งดีมาก ผมคิดว่ามันเป็นมิติใหม่ นอกจากนั้นยังกล่าวอีกว่า การถ่ายโอนรพ.สต. ไม่ใช่แค่การกระจายอำนาจ แต่เป็นการสร้างอำนาจของท้องถิ่นให้เข้มแข็งเพราะเป็นการเพิ่มช่องทางในการบริหารจัดการด้านรายได้ด้วยตัวเองเพิ่มขึ้น” ศาสตราจารย์ ดร.ธัชเฉลิม กล่าว

 

          ศาสตราจารย์ ดร.ธัชเฉลิม  กล่าวอีกว่า หากเราจะถอดบทเรียน สำหรับเรื่องการถ่ายโอน รพ.สต. ถือว่าเป็นน้ำจิ้มเป็นออร์เดิร์ฟก่อนที่เราจะจับมือกัน ผลักดันให้จังหวัดมีการจัดการตัวเองให้มาคิดใหม่ทำใหม่ ให้เป็นแซนบ็อกซ์ก่อนว่าทำไหวหรือไม่ ตนกล้ารับประกันอย่างหนึ่งว่าการถ่ายโอนภารกิจ รพ.สต.แพทเทิร์นไม่มี  ได้รับการสนับสนุนและเป็นความต้องการของท้องถิ่นทั้งหมด และมีหลายจังหวัดที่มีการถ่ายโอนทั้งจังหวัด โดยเราจะเห็นว่ามี อบจ.ซึ่งเป็นพรรคการเมืองบ้านใหญ่ เริ่มลงมาดูแลเยี่ยมเยียนประชาชนและเริ่มมีนโยบายให้บริการแบบ Telemedicine หรือ การให้บริการแพทย์ทางไกล ฯลฯ เราเริ่มเห็นพัฒนาการ การเปลี่ยนแปลงวิธีคิด ของนักการเมืองบ้านใหญ่ที่คนส่วนใหญ่ไม่ชอบและเกลียด ซึ่งนี่คือการเปลี่ยนแปลงในมิติใหม่มิติหนึ่งที่เกี่ยวเนื่องกับการถ่ายโอน รพ.สต.

 

          อีกมิติหนึ่งคือ มิติทางด้านการคลัง เป็นการยื่นเบ็ดและแหให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปหารายได้เพิ่ม โดยเน้นย้ำว่าเงินอุดหนุนจากรัฐบาลท้องถิ่นอย่าไปหวัง เพราะมีงบประมาณน้อยลงทุกปี เพราะเขามีของเล่นอื่นที่น่าสนใจกว่าในระดับชาติ  เช่น ซื้อเรือ และซื้อกระทง ที่ไม่มีเครื่องยนต์เช่นเรือดำน้ำ อย่างไรก็ตามท้องถิ่นจะมีงบก้อนอื่น ทันที่ได้รับการถ่ายโอน รพ.สต.มันคือเหมืองทองคำของท้องถิ่น เพราะหลักเกณฑ์ของการจ่ายเงินของ รพ.สต.ต่อไปในอนาคตเน้นการจ่ายเงินตามผลงาน โดยเฉพาะงบส่งเสริมป้องกัน ยกตัวอย่างการดูแลสตรีตั้งครรภ์  จ่ายให้เป็นแต่ละราย และมีอัตราด้วย ขึ้นอยู่กับอุปกรณ์ประสิทธิภาพและความทันสมัยของแต่ละ รพ.สต.ที่สามารถเพิ่มรูปแบบการให้บริการ ซึ่งเป็นโอกาสในการสร้างช่องทางรายได้ของท้องถิ่น ที่ไม่ต้องรอกระทรวงมหาดไทยหรือสำนักงบประมาณ

 

          ก้อนใหญ่ที่สุดที่เปรียบเสมือนแห หากท้องถิ่นมีหัวการค้า ท่านสามารถทำ Business Plan ท่านจะปั้น รพ.สต.ให้เป็นอะไรก็ได้ เช่น เวชศาสตร์ฟื้นฟู เวชศาสตร์ชะลอวัย  และ Wellness medicine ซึ่งเป็นการให้บริการด้านสุขภาพปฐมภูมิ ที่มีโอกาสในการสร้างรายได้ให้กับท้องถิ่น เช่นเดียวกับการขับเคลื่อนลงทุนของภาคเอกชนในหลายรายที่ดำเนินการลงทุนให้บริการด้านสุขภาพปฐมภูมิ ไม่ว่าจะเป็นโรงพยาบาลกรุงเทพ เครือเซ็นทรัลฯลฯ ท้องถิ่นหากทำเป็น ทำได้ การหารายได้ไม่ยาก ท่านต้องไปเรียนรู้ศึกษาวิธีการบริหารจัดการ โดยหาแหล่งเรียนรู้ได้ที่ เกาะล้านเมืองพัทยา เทศบาลนครนนทบุรี  ซึ่งทั้งสองตัวอย่างประสบความสำเร็จอย่างมาก ไม่มีอะไรซับซ้อน

             

          ไปทั้งจังหวัด เช่น สุพรรณบุรี ปราจีนบุรี  มุกดาหาร ขอนแก่น  และ ภายในปีหน้า มีแพร่  ปัตตานี ฯลฯ โดย อบจ.ไม่มีศูนย์สาขาระดับอำเภอ มีครั้งล่าสุด ก่อน พ.ร.บ.ปี พ.ศ. 2540 คราวนี้เมื่อมี รพ.ส.ต ท้องถิ่น อบจ.จะมีพื้นที่ทั้งจังหวัด ท่านจะบริหารอย่างไรนั่นคือ ประเด็นสำคัญ  ทั้งกระบวนการบริหารด้านบุคลากร ซึ่งปัจจุบันยังคงประสบปัญหาขาดแคลนเพราะการบริหารที่ล้มเหลวของส่วนกลาง ทำอย่างไรให้เกิดความสมดุลในทุกภาคส่วนในหน่วยงานที่ให้บริการ ตลอดจนเรื่องของยกระดับมาตรฐานการให้บริการ และรูปแบบที่ท้องถิ่นจะต้องมาร่วมกันคิดแหวกแนวคิดนอกกรอบในเรื่องของระบบสุขภาพปฐมภูมิ

 

          “ระบบสุขภาพปฐมภูมิถ้าอยู่กับหมอเจ๊งครับเพราะหมอถูกสอนมาให้ซ่อม ยกเว้นแพทย์ยุทธศาสตร์ครอบครัว แต่ถ้าเป็นแพทย์เฉพาะทางเขาเน้นซ่อม แต่งานปฐมภูมิเน้นสร้าง เน้นสอนปรับพฤติกรรมการกิน ไม่เน้นให้ยา  เน้นดึงแพทย์แผนไทย แพทย์ทางเลือก ฟื้นฟู โดยนำสมุนไพรดีๆ ในท้องถิ่นภูมิปัญญาท้องถิ่น เข้ามาเสริมสร้างความแข็งแรงในการให้บริการชุมชน ยกระดับให้เป็น ซอฟเพาเวอร์ จริงๆ ของประเทศไทย อย่าทำแบบเดิมต้องคิดใหม่ทำใหม่เพื่อโอกาสที่ดีของท้องถิ่น” ศาสตราจารย์ ดร.ธัชเฉลิม กล่าว

 

 

กระจายอำนาจให้ได้ผล

ต้องสู้กันในสภาผู้แทน

          นายบรรณ  แก้วฉ่ำ อนุกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่น สภาผู้แทนราษฎร กล่าวว่า ตลอดระยะเวลา 26 ปี ของการกระจายอำนาจ เราได้มีการเรียกร้องจากภาคประชาชน นักวิชาการ และท้องถิ่น มาอย่างต่อเนื่อง โดยมีการยื่นเรื่องต่อกระทรวงมหาดไทยให้มีการปรับแก้ ระเบียบกฎหมายต่างๆ มากมาย โดยส่วนตัวเองครั้งที่อยู่ในสมาคมท้องถิ่น สมาคมอบจ.ได้ทำเรื่องร้องเรียนเป็นเล่มไปยื่นเพื่อให้ปรับแก้แต่ก็ไม่ได้ผลเช่นกัน จึงสรุปได้ว่า การกระจายอำนาจหากจะให้ได้ผลจริงๆ ต้องไปแก้กฎหมายในสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้น ซึ่งผมเคยมีแนวคิดว่าท้องถิ่นน่าจะตั้งพรรคการเมือง เข้าไปแข่งในสภาฯ เพราะการกระจายอำนาจท้องถิ่นจะต้องมีการเข้าไปตราเป็นกฎหมาย

 

          นายบรรณ  กล่าวว่า ในสภาผู้ราษฎรชุดนี้ผมได้มีโอกาสเข้าไปเป็นเลขานุการประจำคณะกรรมาธิการกระจายอำนาจ และเป็นอนุกรรมาธิการ 2 คณะ ของท้องถิ่นและอื่นๆ ด้วย พบว่าในสภาก็ยังมีปัญหาว่า หากรัฐบาลไม่เอาด้วย กรณีฝ่ายค้านเสนอกฎหมายเข้าไป ก็จะถูกแขวนไว้รอให้มีร่างของรัฐบาลเข้ามาประกบ จึงจะพิจารณาต่อไปได้ อย่างเรื่องรายงานจังหวัดจัดการตนเอง ผมเป็นเลขาคณะอนุกรรมาธิการ ได้นำเสนอให้คณะกรรมาธิการกระจายอำนาจ ยื่นเสนอต่อสภาฯ ใช้เวลาประมาณปีกว่า สภาฯ จึงจะหยิบยกขึ้นมาพิจารณาไม่กี่วันที่ผ่านมา

 

          ในยุคนี้กฎหมายของท้องถิ่นที่เข้าสู่สภาฯมีแค่ 2 ฉบับ คือ ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น และร่าง พ.ร.บ.การเข้าชื่อเพื่อถอดถอน สมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น ผมเป็นกรรมาธิการอยู่ทั้ง 2 ฉบับ ซึ่งฉบับแรกเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น ก็ผ่านวุฒิสภาและก็ประกาศใช้เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2565 นี่เอง  ตรงนี้ถือเป็นกระจายอำนาจอีกขั้นหนึ่งของท้องถิ่นในการออกกฎ ซึ่งไม่เรียกว่ากฎหมาย ผมขอเรียกว่า เป็นการให้ท้องถิ่นสามารถออกกฎสามารถตราข้อพระราชบัญญัติได้เอง  ภาคประชาชนสามารถเสนอได้เอง

 

เตือนจับตาพ.ร.บ.ถอดถอนฯ

          ส่วนอีกฉบับหนึ่งหากติดตามข่าวสาร ทำให้สภาล่มไป 3 รอบ ซึ่งเป็นประเด็นของผมเองเช่นกัน ที่ได้สงวนความเห็นไว้ และไม่ยอมแถลงว่าไม่ติดใจ คือ พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเพื่อถอดถอน สมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น กฎหมายฉบับที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ยกร่างเข้ามาปรับแก้สิ่งที่มีปัญหาอยู่เพียงเล็กน้อย คือจำนวนประชาชนที่เข้าชื่อ เพื่อลงคะแนนถอดถอนนั้น ปรับให้ท้องถิ่นขนาดใหญ่มีความเป็นไปได้ที่จะถอดถอนได้

 

          กฎหมายฉบับนี้มีความสำคัญมาก เพราะจะเป็นเครื่องมือสำคัญของประชาชน หากเรามีกฎหมายแบบนี้ เราไม่จำเป็นต้องมี สตง.หรือ ป.ป.ช.ด้วยซ้ำไป โดยเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนเข้ามากำกับดูแลท้องถิ่นได้เอง ซึ่งตามระบอบปกติแต่เดิมประชาชนเข้าคูหาแล้วเลือกตั้ง รอ 4 ปี แม้ว่าสมาชิกสภาท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่ไม่ดีอย่างไรก็ต้องรอ ค่อยไปโหวตกัน 4 ปีครั้ง แต่กฎหมายฉบับนี้ระหว่างดำรงตำแหน่งแต่ยังไม่ครบวาระ ประชาชนสามารถเข้าชื่อถอดถอนเมื่อไหร่ก็ได้ 

 

          แต่หลักคิดของผู้ยกร่างกฎหมาย ส่วนใหญ่โดยธรรมเนียมปฏิบัติเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น คนท้องถิ่นไม่ได้มีโอกาสเข้าไปยกร่าง ส่วนกลางยกร่างให้มาเป็นกฤษฎีกา ทำให้เกิดปัญหาเพราะผู้ยกร่างจากส่วนกลางมองสิ่งที่ดีของท้องถิ่น คือท้องถิ่นมีเรื่องร้องเรียนมากแต่ส่วนกลางกลับมองเป็นข้อเสีย แต่ลืมคิดไปว่านั่นสะท้อนถึงกลไกการตรวจสอบของท้องถิ่น ยังทำงานได้ดี  ในขณะที่ส่วนกลางเรื่องร้องเรียนมีน้อยมันสะท้อนถึงปัญหาของกลไกการทำงานหรือไม่  เนื่องจากที่ผ่านมาการโฆษณาหรือนำเสนอข่าวกรณีเรื่องร้องเรียนของท้องถิ่น ไม่ได้นำเสนอข้อสรุปสุดท้ายของกระบวนการตรวจสอบ ทำให้เกิดภาพลักษณ์ที่ไม่ดีเพราะสะท้อนแต่ปริมาณการร้องเรียนแต่ไม่มีบทสรุปผลของการตรวจสอบ อย่างไรก็ตามข้อสรุปสุดท้ายจริงๆ จากผลการพิจารณาของ ป.ป.ช.สรุปมาท้องถิ่นมีข้อทุจริตน้อยกว่าส่วนกลาง ซึ่งเป็นการยืนยันปรากฎการณ์การทำงานของท้องถิ่นในการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพมากกว่าทั้งภูมิภาคและส่วนกลางหลายเท่า

 

เสนอลดบทบาทภูมิภาคลดซ้ำซ้อน

บั่นทอนกระจายอำนาจ

          นายบรรณ  กล่าวย้ำว่า สุดท้ายแก้ปัญหาการกระจายอำนาจ ยังไงก็ต้องไปผลักดันกันในสภาผู้แทนราษฎร สิ่งที่ท้องถิ่นจะทำได้และต้องทำหากไม่ตั้งพรรคการเมืองเข้าไปแข่งขัน ก็ให้สนับสนุนพรรคการเมืองที่มีนโยบายการกระจายอำนาจให้ชัดเจน ผมมีมุมมองการกระจายอำนาจอีกมุมมองหนึ่งเปรียบเสมือนน้ำในแก้ว ในช่วงปีพ.ศ. 2542 เรารินน้ำไปจนเต็มแก้ว แต่ของเดิมมันยังอยู่เพราะฉะนั้นการกระจายอำนาจสิ่งที่ต้องทำควบคู่กันไปคือยุบส่วนภูมิภาค และต้องลดบทบาทของส่วนภูมิภาคด้วย เพราะแม้ว่าจะกระจายอำนาจไปก็จะเกิดปัญหาความซ้ำซ้อนขึ้นระหว่างทาง ไม่ว่าจะเป็นเรื่องบทบาท ภาระหน้าที่ของแต่ละหน่วยงาน  ทำให้ขาดความเป็นเอกภาพในการบริหารจัดการ เพราะทุกหน่วยงานที่เป็นส่วนภูมิภาคต่างก็รับนโยบายมาจากกระทรวง กรม กองของต้นสังกัดทั้งนั้น ต่างคนต่างทำ ทุกจังหวัดมีการบริหารจัดการงบประมามณแบบเบี้ยหัวแตก การใช้จ่ายงบประมาณไม่คุ้มค่าขาดการบูรณาการ เพราะฉะนั้นสิ่งจำเป็นที่สุดของการกระจายอำนาจที่ต้องทำ คือ จะต้องลดบทบาทของส่วนภูมิภาคไปพร้อมๆ กับการกระจายอำนาจด้วยจึงจะสำเร็จ

 

          สำหรับประเด็นต่อไป คือ เรื่องของการเข้าไปแก้ไขข้อกฎหมาย ปัญหาในส่วนท้องถิ่นเองคือ เราไม่มีหัวของท้องถิ่นเอง ท้องถิ่น 7,852 แห่งไปแขวนอยู่กับกิ่งเล็กๆ คือกรมส่งเสริมปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย และยิ่งไปกว่านั้น เจ้าหน้าที่ที่อยู่ในกรมส่งเสริมปกครองท้องถิ่น ซึ่งควบคุมดูแลองค์กรท้องถิ่นไม่เคยทำงานในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดๆ มาก่อนเลย ไม่ว่าจะเป็น อบจ. อบต.หรือ เทศบาล ซึ่งต่างจากส่วนภูมิภาค ระเบียบปฏิบัติต่างๆ เวลาส่วนกลางแจ้งเรื่องมายังภูมิภาคให้ปฏิบัติเจ้าหน้าที่ ที่ยกร่างจากส่วนกลาง เขาเคยทำงานส่วนภูมิภาคในระดับ อำเภอ จังหวัด มาก่อน

 

          “จริงๆ องค์กรท้องถิ่นเรามีสภาท้องถิ่นใช้งบประมาณเป็นจำนวนมากในการเลือกตั้ง แต่เราไม่ได้ใช้ประโยชน์จากส่วนนี้เลย ที่ผ่านมาตลอด 26 ปีถึงวันนี้เรายืนอยู่ขาเดียวทั้งๆ ที่ท้องถิ่นมี 2 ขา คือ ระเบียบที่ออกจากส่วนกลางจริงๆ มันควรเป็นระเบียบที่ถูกใช้ กับส่วนภูมิภาคเท่านั้น มันไม่ใช่สิ่งที่จะเอามาใช้กับท้องถิ่น สำหรับท้องถิ่นควรที่จะให้สภาท้องถิ่น เป็นผู้ตราข้อบัญญัติของท้องถิ่นขึ้นใช้เองแทนระเบียบกระทรวงมหาดไทย ทั้งหมดตอนนี้มีอยู่ 2 แห่ง คือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา  สามารถตราข้อบัญญัติได้เอง โดยเฉพาะระเบียบการเบิกจ่าย การเงิน การคลัง ตนมองว่าหากเราปลดล็อคตรงนี้ได้การกระจายอำนาจท้องถิ่นจะก้าวหน้าไปกว่าครึ่ง

 

          เช่นกฎหมาย พ.ร.บ.จัดตั้ง อบจ. และ อบต. ให้ท่านกลับไปดู ว่าระเบียบว่าด้วยการเบิกจ่าย การใช้จ่ายงบประมาณ เขียนว่าให้เป็นระเบียบของกระทรวงมหาดไทย แค่นี้จบแล้ว นั่นหมายความว่า ท้องถิ่นไปทำอะไรเองไม่ได้ ที่ผ่านมาเวลาท้องถิ่นจะตั้งโครงการไม่ได้ดูบริบทของพื้นที่ตนเองต้องไปดูว่ากระทรวงมหาดไทยเขียนอะไรให้เบิกจ่ายได้บ้าง เพราะฉะนั้นท้องถิ่นทั่วประเทศ ก็ไปเขียนทำโครงการเหมือนๆ กันนั่นไม่ใช่หลักการปกครองท้องถิ่นแล้ว

 

ท้องถิ่นต้องตระหนัก

ไม่ใช่หน่วยงานรับคำสั่งมหาดไทย

          นายบรรณ กล่าวอีกว่า การเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นมีความแตกต่างตามบริบทของแต่ละพื้นที่ ส่งผลให้เกิดนวัตกรรมใหม่ๆ ของแต่ละท้องถิ่น แต่เมื่อมีข้อจำกัดไม่สามารถปลดล็อคในระเบียบการเบิกจ่ายงบประมาณได้ก็มีโอกาสเกิดยาก เพราะจะพบว่าในระเบียบการเบิกจ่ายงบประมาณ ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยยังไม่ได้กล่าวไว้ และให้ตระหนักว่าท้องถิ่นไม่ใช่หน่วยรับคำสั่งจากกระทรวงมหาดไทยหรือส่วนกลาง แต่ท้องถิ่นมีหน้าที่ต้องบริหารจัดการได้ด้วยตัวเอง ฉะนั้นท้องถิ่นต้องร่วมมือกันในการปฏิเสธหนังสือสั่งการจากส่วนกลางได้แล้ว หากมองว่าสิ่งที่สั่งการไม่ได้เกิดประโยชน์ต่อท้องถิ่น ตลอดจนระเบียบต่างๆ ที่ขัดแย้งต่อหลักการกระจายอำนาจ” นายบรรณ กล่าว

 

ต้องเพิ่มส่วนงานดูแล

สอดคล้องพื้นที่

         นายบรรณ กล่าวอีกว่า ประเด็นเรื่องของโครงสร้างท้องถิ่นก็เช่นกัน ต่อไปต้องตรากฎหมายปรับปรุง เรื่องของกองงานและตำแหน่งเจ้าหน้าที่ใน อบจ. เทศบาล อบต. ต้องมีการพิจารณาปรับเปลี่ยนเพิ่มเติม กองอะไรบ้าง ต้องมีตำแหน่งบุคลากรด้านใดบ้าง เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุด ต่อการบริหารจัดการและพัฒนาท้องถิ่น ตอบสนองอาชีพของประชาชนในท้องถิ่นได้อย่างเป็นรูปธรรม เช่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไหนอยู่ในพื้นที่เกาะประชาชนประกอบอาชีพประมง ก็ควรที่จะมีกองประมง และต้องมีตำแหน่งนักวิชาการส่งเสริมด้านการประมง  พื้นที่ไหนมีพื้นที่ปลูกชา เช่นแม่ฮ่องสอน ก็น่าจะมีกองส่งเสริมการปลูกชา และมีตำแหน่งนักวิชาการชำนาญการส่งเสริมการปลูกชา ฯลฯ ต้องยอมรับว่าที่ผ่านมาถึงปัจจุบัน ส่วนกลางคิดให้หมด ทำให้สาระความเป็นท้องถิ่นตลอด 26 ปีที่ผ่านมาไม่ต่างราชการส่วนภูมิภาคเลย