ความท้าทายต่อ “การกระจายอำนาจ” ภายใต้รัฐธรรมนูญ 60 และบทบาทที่ควรจะเป็นของ “สมาคมสันนิบาตเทศบาลฯ”

  วันที่ 15 ตุลาคม 2563 ที่สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย ในการประชุมสัมมนาทางวิชาการ ครั้งที่ 1/2563 ศาสตราจารย์ วุฒิสาร ตันไชย เลขาธิการสถาบันพระปกเกล้า ได้ร่วมเป็นวิทยากรบรรยายในหัวข้อ “บทบาทที่ควรจะเป็นของสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย ในสถานการณ์ปัจจุบัน”

  การเดินทางการกระจายอำนาจที่ย่ำอยู่กับที่ “ไม่มีทิศทางใหม่”

  ในแง่ของทิศทางการเดินทางของการกระจายอำนาจที่ผ่านมา 20 ปี ยังย่ำอยู่กับที่ ไม่มีการเปลี่ยนแปลง ในปี 2543-2545 ที่ทำแผนกระจายอำนาจครั้งแรก ขณะนั้นเกิดการกระจายอำนาจแบบ Big Bang มาถึงวันนี้การกระจายอำนาจแผ่วลงไป การกระจายอำนาจที่แผ่วลงเนื่องจากไม่มีทิศทางที่ชัดเจน ความไม่ชัดเจนเหล่านี้เห็นได้จากอะไรบ้าง

  รัฐธรรมนูญไม่เอื้อต่อ “การกระจายอำนาจ”

  รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ไม่ได้ส่งเสริมการกระจายอำนาจ รัฐธรรมนูญอาจมีส่วนให้เกิดการเปลี่ยนแปลงการกระจายอำนาจ 3 ประเด็น คือ 1. การเพิ่มบทบาทจากคำว่า “กิจกรรมบริการสาธารณะ” มาเป็น “กิจกรรมสาธารณะ” เป็นการขยายขอบเขตอำนาจของท้องถิ่น “กิจกรรมสาธารณะ” เพื่อให้ตอบโจทย์ว่า ท้องถิ่นไม่ได้ทำเฉพาะกิจกรรมที่เป็นปัจเจก แต่คือการเสริมสร้างพลังของชุมชน นั่นหมายถึง กิจกรรมที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เคยเรียกเงินคืน อาทิ สามเณรหมู่ บุญผะเหวด แห่เทียน เป็นต้น เหล่านี้เป็นกิจกรรมสาธารณะ แต่จะทำอย่างนั้นต้องมีกฎหมายที่เป็นอำนาจหน้าที่รองรับ 2.การเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นไม่ต้องทำงานเอง แต่มอบหมายให้รัฐหรือเอกชนทำได้ เอกชนในที่นี้ไม่ได้หมายถึงบริษัท แต่หมายถึงชุมชน“ท้องถิ่นต้องอยู่ได้ด้วยพลังอาสาสมัคร ถ้าท้องถิ่นอยู่ได้ด้วยความคิดว่าต้องจ้าง ถมเท่าไรก็ไม่เต็ม”

   รัฐธรรมนูญฉบับ 2560 เปิดให้ในมาตรา 250 ถ้าท้องถิ่นเห็นว่างานบางอย่างจะเกิดประสิทธิภาพมากกว่า หากมอบหมายให้รัฐหรือเอกชนทำแทน หากการกระจายอำนาจขับเคลื่อนได้จริง แม้กระทั่งกรรมการชุมชนที่มอบหมายงานให้ทำ ในส่วนนี้ตนคิดว่ามีสิทธิจ่ายค่าตอบแทนให้ได้ ถือว่าเป็นหน้าที่ของท้องถิ่น 3.บัญญัติไว้ในหมวดแนวนโยบายแห่งรัฐ เดิม “รัฐต้องไม่ประกอบกิจการที่มีลักษณะเป็นการแข่งขันกับเอกชน เว้นแต่กรณีที่มีความจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของรัฐ การรักษาผลประโยชน์ส่วนรวม การจัดให้มีสาธารณูปโภค” โดยเติมคำว่า “การจัดทำบริการสาธารณะ” ในเข้าไปในหมวดข้อยกเว้น ซึ่งหมายความว่าอะไรก็ตามที่เป็นอำนาจหน้าที่ท้องถิ่น แล้วเอกชนก็ทำ ไม่ถือว่าท้องถิ่นทำแข่ง เช่น ตลาด โรงรับจำนำ เป็นต้น ข้อดีในการเติม “การจัดทำบริการสาธารณะ” คือ ท้องถิ่นอาจจะกลับมาคิดในเรื่องการทำกิจการที่มีรายได้แบบไม่แสวงกำไร หรือวิสาหกิจเพื่อชุมชน ให้มีรายได้เพื่อเลี้ยงตัว แต่ไม่ได้หวังกำไรเป็นกอบเป็นกำเหมือนเอกชน ส่วนนี้เป็นช่องทางใหม่ที่ท้องถิ่นจะต้องกลับมาทำ “นี่คือหลักคิด 3 ข้อที่เอื้อต่อการกระจายอำนาจของรัฐธรรมนูญฉบับที่ 2560 ที่เราควรผลักดันต่อ”

  เสนอการจัดรายได้ส่วนแบ่งภาษี VAT 1:9 เป็น 2:8 แล้วเอาบางส่วนสะท้อนในถิ่นที่เกิดภาษี จะช่วยเพิ่มรายได้โดยไม่กระทบประเภทภาษีใหม่ ตัวอย่างเช่นภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างฉบับใหม่ที่ไม่ได้เอื้อให้ท้องถิ่นเก็บรายได้มากขึ้น นอกจากนี้ การปรับเปลี่ยนอัตราการแบ่งภาษี VAT ไม่มีผลกระทบต่อประชาชน ประชาชนไม่ต้องเสียภาษีเพิ่ม ซึ่งภาษี VAT ยังตอบโจทย์สิ่งที่ท้องถิ่นอึดอัดมานาน นั่นคือ “ประชากรแฝง” ทุกวันนี้ท้องถิ่นรับภาระประชากรแฝงเยอะ แต่รายได้น้อย หากเราคิดแบบ VAT ไม่ว่าจะประชากรรูปแบบไหนล้วนก็ต้องบริโภค ต้องจ่ายภาษีนี้กันทุกคน

  ในส่วนที่เป็นปัญหาของรัฐธรรมนูญปี 2560 เกี่ยวกับส่วนของท้องถิ่น คือ 1) บทบัญญัติรัฐธรรมนูญนี้ไม่เคยพูดทิศทางการกระจายอำนาจ 2) กลับคำจาก “อำนาจและหน้าที่”  เป็น “หน้าที่และอำนาจ” แปลว่าจะมีอำนาจก็ต้องมีหน้าที่ก่อน และจะมีหน้าที่ก่อนก็ต่อเมื่อมีกฎหมายกำหนด ทั้งนี้ ภายใต้พ.ร.บ.ของท้องถิ่นทั้งหมด มักจะมีคำว่า ภายใต้การบังคับแห่งกฎหมาย หมายถึงเมื่อจะใช้ พ.ร.บ.ท้องถิ่น ให้ไปตรวจสอบกฎหมายอื่นก่อน ถ้าให้หน้าที่กับหน่วยงานอื่นแล้ว ท้องถิ่นก็ไม่ต้องทำ ซึ่งหมายรวมถึงขอบเขตของท้องถิ่นทั้งหมดจะกลายเป็นเรื่องของอำนาจหน้าที่ที่ต้องมีในกฎหมายก่อน 3) ท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ รัฐธรรมนูญฉบับนี้เขียนไว้ว่า ท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอาจมาจากการเลือกตั้งโดยตรง หรือมาจากวิธีการอื่นใดก็ได้ (แต่งตั้งก็ได้) นี่คือความไม่เสถียรของกฎหมายรัฐธรรมนูญ

  (ร่าง) กฎหมายใหม่

  หากเข้าเว็บไซต์สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา จะพบกับ ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการกำหนดกรอบและเป้าหมายการจัดทำบริหารสาธารณะ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ….. ที่เปิดรับฟังความคิดเห็นอยู่ หากร่างฯ นี้ผ่านจะเข้ามาแทนที่พ.ร.บ.กําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจ ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีแนวคิดคือ กำหนดหน้าที่มาก่อนอำนาจ กฎหมายฉบับนี้จะไม่มีสภาพของการเปิดกว้างเท่าพ.ร.บ.กําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจฯ เสมือนกำหนดขอบเขตงานของท้องถิ่นให้แคบลง สิ่งที่เป็นนวัตกรรม หรือเจตนารมณ์ที่จะตอบโจทย์ท้องที่ ซึ่งหากไม่ได้กำหนดในกฎหมาย คือ “จบ” ข้อดีข้อเดียวคือจะจัดตั้งสำนักงานการกระจายอำนาจเป็นกรม

  การคืนงานถ่ายโอนเนื่องจากไม่มีงบประมาณ

  ภาวะของการคืนงานถ่ายโอน โดยเฉพาะคำว่า “โอนงานไม่โอนเงิน” เมื่อโอนงานแต่ไม่ได้รับงบประมาณโดยตรง ท้องถิ่นเองมักจะคืนงานกลับไปยังหน่วยงานอื่น ซึ่งตนไม่เห็นด้วย เพราะยิ่งคืนมากเท่าไรต่อไปท้องถิ่นจะไม่เหลือที่ยืนในการทำงาน คืนหมดแล้วต่อไปท้องถิ่นจะทำอย่างไร ตัวอย่างเช่น อสม. เป็นพลังที่ทรงอำนาจของท้องถิ่น หากคืนกลับไปยังหน่วยงานอื่นท้องถิ่นเองจะจบ โดยเฉพาะรัฐบาลชุดนี้ มีแนวโน้มที่จะดึงอำนาจกลับส่วนกลาง และไม่สนับสนุนการกระจายอำนาจ

  บทบาทของภูมิภาค

  โอกาสของการกลับมาของกำนัน ผู้ใหญ่บ้านในเขตเทศบาลเมือง เทศบาลนคร มีความเป็นไปได้ เนื่องจากปัจจุบันมีการแก้กฎหมายแล้วว่าจะไม่มีการยกเลิกกำนัน ผู้ใหญ่บ้านใน พ.ร.บ.ปกครองท้องที่ หากมีการแก้ไขให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้านกลับมาในเทศบาลอีกก็ไม่ใช่เรื่องยากอีกต่อไป  กำนัน ผู้ใหญ่บ้านเปรียบเสมือนแขนขาของมหาดไทย ดังนั้นโอกาสสูงที่ภูมิภาคจะกลับมาเข้มแข็ง “ท้องถิ่นหากไม่พยายามรักษาเนื้องาน หน้างานของตนเอง และศรัทธาของประชาชน ท้องถิ่นเองจะเหนื่อย”

  รายได้ที่ลดลง

  ท้องถิ่นช่วงนี้จะมีรายได้ลดลงแน่นอน แต่ต้องมองภาพรวมว่ารายได้ลดหมดทั้งระบบ รัฐบาลเองก็ลด เนื่องจากผลกระทบของภาวะเศรษฐกิจที่ซบเซา ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างก็เก็บได้เพียง 10% นอกจากนี้ ท้องถิ่นจะมีรายจ่ายที่เพิ่มขึ้นแบบไม่ได้ตั้งใจ เช่น การแพร่ระบาดของโควิด-19 ระลอกที่ 2 ที่เราต้องทำใจว่าจะต้องอยู่ด้วยกันไปตลอด หวังพึ่งวัคซีนอย่างเดียวเป็นไปไม่ได้ เป็นสิ่งที่ท้องถิ่นต้องบริหารจัดการ

  ความ ”คาดหวัง” และ “ความต้องการ” ของประชาชนที่มีต่อ อปท.

  ความคาดหวังของประชาชนจะสูงขึ้น ซับซ้อนขึ้น และเป็นแรงกดดันมากขึ้น โดยเฉพาะพรรคการเมืองเกิดใหม่ที่มีวิธีคิดวิธีทำงานบนฐานข้อมูล การนำเสนอนโยบายที่เป็นรูปธรรมจับต้องได้ ดังจะเห็นได้จากการเปลี่ยนแปลงในสภาที่เกิดขึ้นแล้ว สิ่งนี้จะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงและกระทบแนวคิดแบบเดิมของท้องถิ่น การหาเสียงโดยโฆษณาตัวเองอย่างเดียวจะทำไม่ได้อีกต่อไปแล้ว ทุกคนต้องมีนโยบาย และต้องเป็นนโยบายที่อยู่บนพื้นฐานข้อเท็จ ความเป็นจริง และต้องโดนใจด้วย ถือเป็น “ภูมิทัศน์ทางการเมืองใหม่” สิ่งนี้มีผลกระทบต่อท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็น อบจ. หรือเทศบาล โดยเฉพาะเทศบาลเมืองซึ่งตนคาดว่าจะมีการแข่งขันกันสูง ถือเป็นเรื่องที่ดีข้อหนึ่ง คือทำให้ท้องถิ่นเกิดการปรับตัว จะอยู่แบบเดิมไม่ได้อีก

  การกำหนดวาระผู้บริหารท้องถิ่น

  การพัฒนาของท้องถิ่นต้องการความต่อเนื่อง ไม่เห็นด้วยกับกฎหมายที่จะมากำหนดเรื่อง 2 วาระ (ประเด็นร่างกฎหมายท้องถิ่นกำหนดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งของผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเสนอให้อยู่ในวาระ 4 ปี แต่ไม่เกิน 2 วาระ) การพัฒนาและการเติบโตของท้องถิ่นไม่ได้ใช้เวลา 3 ปี 2 ปี ไม่ใช่ 8 ปี 2 วาระแต่ต้องการความต่อเนื่อง เรื่องนี้ควรมีการทำวิจัย ถ้าคนไหนบริหารงานไม่ได้ ประชาชนเขาก็ไม่เลือกเอง ดังนั้นไม่ควรกำหนดแค่ 2 วาระ แต่ต้องคิดบนพื้นฐานว่าประชาชนได้ประโยชน์อะไร

  ”ทั้งหมดคือความท้าทายที่คิดว่าท้องถิ่นต้องต่อสู้ด้วยเหตุผล เหตุผลคือการมีวิชาการสนับสนุน ต้องต่อสู้ด้วยพลัง ความสามัคคีกัน ผ่านช่องทางต่างๆ”

สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย “ต้องทำอะไร”

  สร้างความ “เชื่อมั่น” ว่าการอยู่ในสมาคมมีประโยชน์ต่อมวลสมาชิก

  ตนมองว่าช่วงก่อนหน้านี้สมาคมฯ ขาดเอกภาพ สมาคมที่ประสบความสำเร็จของท้องถิ่น คือ สมาคมที่ต้องขับเคลื่อน มีบทบาทในฐานะตัวแทนของมวลสมาชิก ในการเคลื่อนไหวและผลักดัน ยกตัวอย่างของสมาคมฯ ท้องถิ่นของเดนมาร์ค (Local Government Denmark : LGDK) ที่เป็นตัวแทนสำคัญในการประสานความสัมพันธ์และต่อรองกับรัฐบาลในทุกเรื่องที่เกี่ยวกับท้องถิ่น มีพลังที่รัฐบาลและรัฐสภาต้องฟัง

  สมาคมต้องเป็นคลังความรู้ เป็นหน่วยวิจัยวิเคราะห์ข้อมูลให้สมาชิก ไม่ว่าจะเป็นตัวเลขรายได้ ตัวเลขผลกระทบต่างๆ ทุกอย่างต้องมีงานวิจัยรองรับ ต้องทำหน้าที่บริหารจัดการความรู้ได้ เพื่อให้รับรู้ร่วมกันว่าสิ่งใดทำได้ สิ่งนี้ใดทำไม่ได้ ต้องเป็นที่ปรึกษาได้ โดยเฉพาะเรื่องทางกฎหมายและระเบียบต่างๆ บทบาทในการสร้างความร่วมมือระหว่างท้องถิ่นประเภทอื่นและสมาคมข้าราชการอื่น ต้องเป็นพันธมิตรต่อกัน บทบาทในฐานะคนนำเสนอนโยบายใหม่ๆ ต่อการกระจายอำนาจ โดยคิดจากช่องทางที่รัฐธรรมนูญเปิดทางให้ อาทิเช่น ต้องคิดว่าจะทำให้เกิดวิสาหกิจท้องถิ่นเพื่อชุมชนได้อย่างไร ต้องมีความทันสมัยมากขึ้น ก้าวตามเทคโนโลยีให้ทัน ต้องมีหน่วยวิชาการที่สนับสนุนข้อมูล ถ้าจะทำบทบาทนี้ได้ สมาคมต้องกลับไปคิดว่าจะต้องทำอย่างไร

   “ต้องทำให้สมาชิกเชื่อว่าอยู่ในสมาคมแล้วได้ประโยชน์ ทั้งในแง่ของความคุ้มค่าของค่าบำรุง ในแง่ของจิตใจ และในแง่ของการพัฒนาการบริหารของเทศบาล ระบบพี่ช่วยน้อง เพื่อนช่วยเพื่อนนั้นมีความจำเป็น”

 

  สร้าง/แก้ไขความรู้สึกแปลกแยกระหว่าง “รุ่นเก่า” VS “รุ่นใหม่” หรือ “รุ่นใหญ่” VS “รุ่นเด็ก”

  ต้องแก้ปัญหาความรู้สึกแปลกแยก ระหว่างเมือง นคร ตำบล รุ่นใหญ่ รุ่นเล็ก รุ่นเก่า รุ่นใหม่ ควรให้ทุกคนมีความรู้สึกเท่าเทียมกัน เพื่อความเป็นเอกภาพของสมาคม

  สร้าง “เอกภาพ” ภายในสมาคม

  สิ่งสำคัญคือการออกแบบโครงสร้างคณะกรรมการ และระบบการทำงาน การจัดสรรทรัพยากร และการให้อิสระต่อกันของแต่ละส่วนงาน ใช้ระบบของประชาธิปไตยพูดกันด้วยเหตุผล ไม่ควรใช้ระบบพวกมากลากไป ถ้าเรามีพลัง เราจะมีอำนาจต่อรอง           

  สร้าง “ความรู้สึก” ว่าโปร่งใสมี “ธรรมาภิบาล” ในการบริหารงาน

  ต้องจัดโครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างกันในสมาคมแต่ละระดับจังหวัด ระดับภาค ให้ทุกคนมีที่ยืน และมีสิทธิมีเสียงในการแสดงความคิดเห็นเหมือนกัน เทศบาลถือเป็นส่วนที่แข็งที่สุดของท้องถิ่น ถ้าเทศบาลอ่อนแอ การกระจายอำนาจจะไปต่อไม่ได้

  ข้อเสนอต่อสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย

  ต้องมี Full-time Staff ที่เป็น “มืออาชีพ” สมาคมต้องการเจ้าหน้าที่ทำงานประจำที่เป็นมืออาชีพ ต้องคิดเรื่องการหาเป้าหมายใหม่ในการทำงาน มองมิติการทำงานใหม่ๆ คิดสิ่งที่ตอบโจทย์ปัญหาความเหลื่อมล้ำของคนในสังคม ถ้าทำได้นี่จะเป็นสิ่งที่ท้องถิ่นมีมากกว่าราชการ วางเป้าหมายในการพัฒนาหรือฟื้นฟูเศรษฐกิจ เช่น การเป็นตัวแทนในการเจรจาขอเช่าที่ดินว่างเปล่า เพื่อปลูกผักออแกนิกส์ ส่งขายให้โรงเรียน โรงพยาบาล หรือร้านอาหารในพื้นที่ สร้างเม็ดเงินในท้องถิ่น เป็นต้น รวมทั้งการทำให้ท้องถิ่นเป็นเมืองน่าอยู่ก่อนเมืองน่าเที่ยว หรือการสร้างความมั่นคงทางอาหาร ดังจะเห็นได้จากรณีโควิด เมืองใหญ่ที่พัฒนาแล้ว ไม่มีความมั่นคงทางอาหารเหมือนในพื้นที่ชนบท

  ฟื้นฟูอัตลักษณ์ชุมชน สร้างอัตลักษณ์ชุมชนให้เป็นเอกลักษณ์ สร้างความหมาย เพื่อให้เกิดคุณค่า  สร้างความปลอดภัย และความสะอาด หลังภาวะโควิดตนมองว่าเรื่องสุขอนามัยเป็นเรื่องใหญ่ สมาคมควรมีบทบาทในการประสานความช่วยเหลือด้านองค์ความรู้ของบุคลากรระหว่างท้องถิ่นขนาดใหญ่และท้องถิ่นขนาดเล็ก การใช้ Snowball Concept การเริ่มต้นทำจากสิ่งเล็กๆ เพื่อร่วมกันเป็นพลังขนาดใหญ่ หากเริ่มทำจากสิ่งเล็กๆ ได้ เราจะได้ความมั่นใจว่าเราก็ทำได้ และได้ความศรัทธาจากประชาชน ตรงนี้เองที่เป็นหลักประกันความสำเร็จของเทศบาล

  “ความท้าทาย คือ ท้องถิ่นมีโอกาสถดถอย โดยที่ไม่มีใครหนุนหลัง อย่าหวังพึ่งนักวิชาการ เราต้องช่วยกันเอง สุดท้ายเกราะที่ดีที่สุดคือ ‘ประชาชน’ ที่จะบอกว่า ท้องถิ่นยังมีประโยชน์”